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男,汉族,籍贯福建,南京林业大学林学本科、农学学士,生态博士,高级工程师,北京、河北、吉林、新疆、甘肃、云南、林业部(局)工作。 编著《森林与生态思考》等书。兼任多家大学客座教授(研究员)(校外导师)及社团单位顾问。

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关于完善林业贴息贷款政策的探讨 刘文萍  

2013-09-26 11:36:30|  分类: 林业生态 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关于完善林业贴息贷款政策的探讨      刘文萍 - 月中山人 - 月中山人
(林业贴息贷款基本情况。截至2012年度末,林业贴息贷款累计余额为398亿元,其中,2012年新增贷款257亿元,中央贴息12亿元。2012年度,农村信用社发放林业贴息贷款107亿元,占新增林业贴息贷款总额的42%,位居各类银行之首;中国农业银行为32亿元,占12%,位居第二;中国农业发展银行为21亿元,占8%,位居第三。同期,非公有制经营主体落实林业新增贷款202亿元,占新增林业贴息贷款总额的79%。投向工业原料林新增贷款78亿元,占当年度新增贴息贷款总额的30%,中央贴息2.3亿元;投向林下经济新增贷款33亿元,占13%,中央贴息1亿元;投向林业小额新增贷款48亿元,占19%,中央贴息1.4亿元(注:林下经济贷款与林业小额贷款略有重叠)。
关于完善林业贴息贷款政策的探讨      刘文萍 - 月中山人 - 月中山人
 

                                关于完善林业贴息贷款政策的探讨

                       国家林业局林业基金管理总站贷款管理处  刘文萍

 

我国林业贴息贷款政策始建于1986年,是国家为扶持林业发展所采取的一项重要政策措施。多年来,在财政部、中国人民银行等金融机构和林业部门的通力合作下,林业贴息贷款在促进林业健康可持续发展等方面发挥了重要作用,取得了显著成效。林权制度改革以后,由于林业生产经营者投入能力不足,林业粗放经营的状态始终没有得到彻底改变,林业融资难依然是集体林权制度改革以后制约林业发展和林农增收致富的突出问题。2013年,中央一号文件明确提出要扩大林权抵押贷款规模,完善林业贷款贴息政策。同时,大力推进生态文明建设的新形势也对充分发挥林业贴息贷款政策的杠杆引导作用提出了新要求,如何完善林业贴息贷款政策以撬动足够的信贷资金、社会资本以及各种生产要素投入现代林业建设,满足改善生态改善民生的实际需要已成为当前迫切需要解决的实际问题。

在林业贴息贷款中,造林贷款最能够体现林业生态产业的本质需求,也是林改后建立林业金融支撑制度过程中广大群众最为关注的热点难点问题。本文主要以造林贷款为研究对象,探讨解决林业贴息贷款政策当前存在的主要问题及其对策。

1林业贴息贷款政策的建立与沿革

    1.1林业贴息贷款政策的建立。1986年,为了解决林业发展面临的森林资源危机问题,积极探索林业投资体制改革途径,经中央财经领导小组研究同意,中国农业银行、林业部、财政部联合出台了《关于发放林业项目贷款的联合通知》〔(86)农银函字第123号〕,决定自1986年起由中国农业银行组织发放林业项目贷款,主要用于速生丰产用材林、经济林、中幼林抚育和多种经营项目建设。在信贷政策上,通过采取专门计划、专门资金、专门用途、专门机构、专门帐户、专门核算等专项管理制度来保障林业贴息贷款项目的实施。

     1.2林业贴息贷款政策的沿革。2001年,我国金融管理体制进行重大改革,取消了林业专项贷款信贷政策,由各银行根据《贷款通则》和《中华人民共和国商业银行法》等管理规定发放林业贷款,中央财政只对中国农业银行发放的林业和治沙贷款进行贴息。

2002年,为了建立我国社会主义市场经济条件下林业信贷扶持政策,财政部出台了《林业治沙贷款财政贴息资金管理规定》,决定自2003年起,中央财政对中国农业银行发放的速生丰产林、经济林和沙区种植业及其综合利用贷款项目予以贴息,以积极探索在社会主义市场经济条件下引导信贷资本投入林业生态产业建设的政策措施。

2005年,为了深入贯彻落实《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》精神,建立与市场经济相适应的林业贴息贷款政策,积极引导信贷资本和社会资本投入林业建设领域,财政部国家林业局联合出台了《林业贷款中央财政贴息资金管理规定》,改变了过去中央财政只对中国农业银行发放的林业贷款给予贴息的状况,打破了对非公有制企业林业贷款不予贴息的限制,首次将各类银行(含农村信用社)发放的林业贷款和非公有制林业龙头企业林业贷款以及天然林保护、退耕还林等重点生态工程后续产业项目纳入贴息范围。新政策打破了中国农业银行对林业贴息贷款的垄断,加快了林业信贷服务的市场化进程,为广筹林业建设资金创造了前所未有的良好融资环境。

2009年,为了深入贯彻落实《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》要求,积极推进林权抵押贷款和林农小额贷款等集体林权制度配套改革,财政部国家林业局联合修订出台了《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》,在保持原有林业信贷扶持政策的基础上,首次将小额贷款公司发放的林业贷款纳入贴息范围,将林业小额造林贷款贴息期限延长到5年。同时,将各类经济实体营造的木本油料经济林和沙区、石漠化地区的种植业贷款、自然保护区和森林公园开展的森林生态旅游贷款等纳入贴息范围,表明国家不断加大对林业生态产业贷款的扶持力度。

1.3林业贴息贷款基本情况。截至2012年度末,林业贴息贷款累计余额为398亿元,其中,2012年新增贷款257亿元,中央贴息12亿元。2012年度,农村信用社发放林业贴息贷款107亿元,占新增林业贴息贷款总额的42%,位居各类银行之首;中国农业银行为32亿元,占12%,位居第二;中国农业发展银行为21亿元,占8%,位居第三。同期,非公有制经营主体落实林业新增贷款202亿元,占新增林业贴息贷款总额的79%。投向工业原料林新增贷款78亿元,占当年度新增贴息贷款总额的30%,中央贴息2.3亿元;投向林下经济新增贷款33亿元,占13%,中央贴息1亿元;投向林业小额新增贷款48亿元,占19%,中央贴息1.4亿元(注:林下经济贷款与林业小额贷款略有重叠)。

2林业贴息贷款的作用与成效

2.1拓展了融资平台,促进了林业投资主体多元化。林业贴息贷款政策通过发挥财政贴息资金“四两拨千斤”的杠杆导向作用,有效地引导了银行信贷资金和社会资本等进入林业建设领域。据统计,2002—2011年10年间,中央财政利用近39亿元贴息资金,有效地带动了860亿元银行贷款和260多亿元社会资本投入到林业建设领域,林业贴息贷款项目总投资占同期全国林业投资总额的12%,其中,非公有制林业占近70%,有效地扶持了非公有制林业发展,积极促进了林业生产要素的合理流动与组合,增强了林业产业发展的生机与活力。

2.2推进了林业产业市场化进程。林业贴息贷款的本质特性决定了林业贴息贷款的发放与使用必须以市场为主导, 林业贴息贷款项目必须围绕市场需求转变发展方式,调整产业结构,从而有效地促进了林业企业通过建立现代企业制度、林农通过组建林业专业合作社等新型生产经营主体实现与银行、与市场的有效对接,从而大大提高了林业资金的使用效益和管理水平,促进了现代林业企业发展,提升了林业产业整体实力。

2.3优化了林业产业结构,促进了林业产业优化升级。围绕林业“双增”目标和确保木材安全、粮油安全等战略任务,林业贴息贷款大力支持有利于生态环境建设的工业原料林和木本油料产业项目建设,加快促进林业产业向规模化、集约化、绿色环保和效益化方向健康发展,增强林业产业发展的活力和能力。据统计,2003-2011年,各地利用林业贴息贷款营造速生丰产林316万公顷,抚育311万公顷次;新造改造经济林161万公顷,种植沙区和其它经济植物94万公顷。多种经营建设项目创产值1412亿元,实现利税159亿元,安置就业人员73万多人。

2.4加大了生态产业建设,确保生态安全。一是加大商品林森林资源培育力度,着力保障木材安全。据统计,1986-2011年,利用林业贴息贷款营造的工业原料林累计面积已超过1亿多亩。广西区2001-2011年期间,利用33亿多元林业贴息贷款累计营造工业原料林560多万亩。广西区的商品林森林资源主要是依靠林业贴息贷款发展起来的,现已成为我国目前最大的商品材生产基地。二是加大改善生态项目建设,着力维护生态安全。积极扶持退耕还林工程中经济林项目和防沙治沙工程中沙区种植项目建设,将林业生态建设的公益性与林业投资者的盈利性有机结合起来,积极探索生态建设产业化的新途径。据统计,仅“十一五”期间投入沙产业的林业贴息贷款就达到100多亿元,中央财政贴息5亿多元。内蒙古自治区“十一五”期间利用林业贴息贷款治理沙化和荒漠化土地面积近300万亩,为该区“十一五”期间沙化和荒漠化土地面积实现持续“双减少”做出了积极贡献。

2.5加大了兴林富民项目建设,着力改善民生。突出扶持重点,积极探索帮助广大农民和林业职工增收致富的有效途径,着力保障和改善民生。据统计,2003-2011年,实际落实林业小额贴息贷款120亿元,中央财政予以贴息3.5亿元,帮助了天保后广大林业职工转产分流再就业,促进了林区经济繁荣与和谐稳定;帮助了林改以后广大林农兴林致富。云南省保山市龙陵县2010—2011年利用林业小额贴息贷款1.2亿元,种植石斛达174万平方米,产量达700吨以上。2010年种植石斛农户户均收入达2.5万元,为龙陵县2010年农民人均总收入的2.43倍, 2011年石斛收入超百万元的农户达13户。

3林业贴息贷款存在的主要问题

目前,林业贴息贷款是由各类银行(含农村信用社和小额贷款公司,下同)根据《贷款通则》和有关法律法规自行发放的,中央财政按照财政部和国家林业局于2009年修订的《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》进行贴息。中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用是当前林业贴息贷款的主要发放银行,农村信用社凭借基层网点多、贷款程序简便等优势,迅速成为林改以后林业贴息贷款发放的主体,2010年以来,连续三年达到贴息贷款总额的40%以上,其中,80%以上为林业小额贴息贷款。林业贴息贷款在使用中存在以下几个方面问题:

3.1林业贷款难,林权抵押贷款更难。林业生产经营周期长,经营风险较大,市场竞争比较优势低。各银行按着效益性、安全性和流动性的原则要求发放贷款,必然会更多地选择周期短、见效快的产业项目,使林业贷款很难贷得到。据统计,截至2012年末,农林牧渔贷款余额为2.7万亿元,涉林贷款余额只有0.18万亿元,仅占6.7%(中国人民银行,2012)。2012年,以林权抵押的新增贴息贷款为34 亿元,仅占当年新增林业贴息贷款总额的13%(国家林业局,2012),远未达到林改后应有的水平。

3.2贷款期限短。林业生产经营周期一般在6—10年,北方为10--15年,甚至更长,经济林一般在6年以上,这客观上需要银行的5年以上长期贷款与之相匹配。而实际情况是,2012年林业贴息贷款期限基本在3年以内,占87.6%。林业小额贴息贷款也基本在3年以内,占93.6%,两者加起来5年期以上长期贷款只有3.7%。这使林业企业和农户贷款造林后,还没有投资收益就到了还款期,给林业企业和农户造成了极大的还款压力。

2012年造林和小额贴息贷款期限统计表

金额单位:万元

贷款期限t(年)

造林贴息贷款

小额贴息贷款

贷款额

所占比例

贷款额

所占比例

总计

1128223

 

479317

 

t≤1

575486

51.0%

330334

68.9%

1<t≤2

70847

6.3%

49510

10.3%

2<t≤3

342160

30.3%

68744

14.3%

3<t≤5

97947

8.7%

30729

6.4%

t>5

41783

3.7%

0

0.0%

资料来源:国家林业局林业基金管理总站

3.3贷款利率高。目前,只有中国农业发展银行按基准利率发放林业贷款,所占比例不足10%,其它银行的林业贷款利率一般都上浮20%-30%,甚至更高。农村信用社发放的林业贷款利率基本上浮50%,有的高达一倍以上。据浙江省开化县、遂昌县实地调查,林业小额贷款的平均年利率达到12.96%,最高的达到18.72%,极大地加重了林农的经济负担,严重影响了贷款造林的积极性。

3.4贴息期限短。根据现行规定,除林业小额造林贷款以外,林业贷款贴息期限最长为3年,与林业贷款期限一样,远不能满足造林项目的实际需要。结果是,贴息期满后,造林项目仍都处于“投入建设期”,没有经济效益产出,使贷款项目单位利息负担加重。

3.5贴息率低。根据规定,中央财政对林业贷款的年贴息率为3%。由于林业贷款的实际利率高,农村信用社林业贷款的实际利率基本在10%左右,其贷款80%以上是林农小额贷款,使林业小额贷款的实际贴息率不足贷款利率的1/3。

    3.6贴息范围有待于进一步扩大。集体林权制度改革以后,为了充分激发林业生产要素潜能,提高广大林农的生产经营组织化、规模化程度,林业专业合作社等新型生产经营主体应运而生,他们成为了带动农户进入市场的基本主体。目前,林业贴息贷款政策尚未将其所从事的林下经济等贷款纳入贴息范围,不利于林业新型生产经营主体的发展与壮大。

4产生问题的主要原因

4.1商品林的准公共产品性未得到体现。无论是以萨缪尔森为代表的经济理论,还是以巴泽尔为代表的经济理论进行研究,都推断出商品林的准公共产品特性,决定了其不能完全由市场配置生产要素。加之,林业逐渐进入高投入、高成本、高风险发展时期,必须由国家采取必要的投入激励政策扶持和保护林业生态产业的发展,使其经济效益、生态效益和社会效益得以有效实现。

4.2未建立符合林业特点的金融产品。目前,无论是政策性银行还是商业性银行都没有建立与林业生产经营特点相适应的金融产品,而是涵盖在涉农贷款种类中,使林业贷款在信贷政策、项目评审发放、监督考核、信息统计等诸多方面都无法满足林业生产经营及其管理的需要。

4.3未形成鼓励林业贷款的考核机制。目前,监管机构对银行业的林业贷款,无论在资本监管还是在信贷业务绩效考核方面,都没有采取区别化的专门管理,林业的准公共产品特性及其对解决“三农”问题的特殊作用没有得到充分体现。按现行银行风险资本监管办法,林业所占经济资本较高,而各银行经济资本量严格受控并且是决定其每年发放贷款总量的主要考核指标之一,这必将导致各银行把贷款投到经济资本占用量较低的产业或通过大幅度提高林业贷款利率以弥补经济收益损失。

    4.4缺乏完善的森林资源资产评估体系。根据财政部 国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》,100万元以上的集体林权抵押贷款项目,应委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估。由于森林资源资产评估是一项专业技术很强的工作,目前符合规定条件的评估机构由于缺乏专业人才难以胜任此项工作,其评估结果的公允度和权威性等在一定程度上影响了银行办理林权抵押贷款的积极性。

    4.5防范金融风险机制不健全。一是林权流转制度未建立。林权流转制度的建立直接关系到林权的变现能力及其化解信贷风险能力。由于林权流转制度尚未出台,在一定程度上影响了林权抵押贷款的落实。同时,各地林权交易平台的技术信息和服务功能各不相同,缺乏全国统一的林权交易平台,不能全面满足银行发放林权抵押贷款的需要。二是商品林采伐管理机制不完善。根据国家林业局《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》规定,商品林采伐应依据林木所有者的森林经营方案核定其年森林采伐限额。由于林木采伐分配指标由林业行政主管部门或地方政府审批,有的地方政府为了完成林业“双增”考核指标,严格控制林木采伐指标的使用,森林经营方案根本无法发挥应有的作用。由于银行担心林业贷款因抵押林木无采伐指标造成不能如期还款,或出现信贷风险时不能及时处置抵押的林木,因此,对林权抵押贷款采取了十分审慎的态度。三是森林保险范围小。森林保险赔偿是银行化解林权抵押贷款风险的重要保障之一。到2012年底,全国只有17个省(区、市)建立了森林保险体系,商品林参保率不足50%,且森林保险是按照低保费、低保额、保成本、保再植的原则开展的,与林业生产经营的实际需要尚有一定的差距。

    5完善林业贴息贷款政策的建议

加大林业信贷扶持力度,完善林业贴息贷款政策,关键在于解决林业金融成本高、风险高的核心问题。因此,国家应当对林业贷款和承担林业贷款业务的金融机构予以财政补贴和其他激励性金融政策,增强政策性金融机构主导与保障功能,以弥补市场配置机制的不足,充分调动信贷资金、社会资本改善生态改善民生加强生态文明建设的积极性。

5.1加快建立林业专项信贷产品。按照2013年中央一号文件关于强化农业发展银行政策性职能定位的要求,由中国农业发展银行建立林业专项贷款,承担起林业贷款的主要业务。由中国人民银行每年专门增加林业贷款信贷计划规模,贷款利率执行基准利率,贷款期限根据造林项目生产经营周期的实际需要确定,适当放宽林业贷款的准入条件,优化审批流程,提高融资效率和成功率,切实建立起符合林业生产经营实际需要的低利率长期限林业贷款体系。

5.2建立引导林业贷款的激励机制。鼓励各类银行积极开展林业贷款业务,对各银行林业贷款业务执行差别化存款准备金率政策,加强优惠政策的正向激励和引导功能。改进对林业贷款的监管考核机制,对林业贷款余额、资金运转、效益评价等实行单独考核,避免因追求“零风险”而制约发放林业贷款的积极性。加强对金融机构林业贷款的专项统计与分析,做好对各项林业信贷政策的监测和评估工作。

5.3完善中央财政贴息政策。一是建立公平普惠的林业贷款财政贴息保障体系。充分满足各类银行林业贷款对中央财政贴息资金的需求,即中央财政对所有造林贷款均予以贴息,避免因贴息预算规模不足导致部分林业贷款得不到贴息补助的情况。二是延长贴息期限。建立与林业生产经营周期相一致的贴息期限。考虑到贷款造林项目以速生林为主,建议贴息年限为6年,以积极鼓励各银行发放林业长期贷款。三是提高贴息率。对林业长期贷款按照人民银行规定的基准利率予以全额贴息,切实减轻贷款造林的利息负担。若按目前6%的基准利率进行贴息,中央财政每贴息6元,就会引导100元银行贷款和20元以上林业企业配套资金投入林业建设,引导的资金投入将是财政投入的20倍以上,势必将大大增加林业生态产业的总投入。四是进一步扩大贴息范围。将林业专业合作社、股份合作林场等林业新型生产经营主体的林业种植和林下经济项目纳入贴息范围。

5.4加快完善森林资源资产评估体系。从林业行业生产经营的特殊性与实际需求出发,充分发挥林业部门的专业优势,加快完善森林资源资产评估体系,建立合理、务实、客观的评估制度,规范森林资源资产评估行为,提高森林资源资产评估的客观公正性。

5.5建立健全防范林业信贷风险的保障体系。一是加快建立林权流转制度,健全完善林权交易平台。  加快出台林权流转制度,依法规范林权流转行为。加强林权交易平台建设,积极推进面向全国范围的林权交易和信息发布网络平台建设,使林权流转与要素市场尽快实现有效对接,提高林权流转变现的能力。加快林业数字化监管进程,改变林权抵押物管理粗放和难于监管的现状。建立健全林权抵押登记信息化管理服务体系,以便银行部门及时查询确认办理抵押登记林权证的真实性和有效性,切实解决银行作为林权抵押权人的后顾之忧,为全面开展林权抵押贷款创造良好的必要条件。二是进一步深化商品林采伐管理制度改革。增强商品林经营方案的法定性和权威性,切实保障商品林经营者的合法权益。出于改善生态环境需要不能按商品林经营方案进行采伐的,应由政府通过购买实施补偿,以充分保障商品林经营者的合法经济权益和银行信贷资金的安全性。三是推进森林保险全覆盖。建立公平普惠的政策性森林保险制度,逐步提高保险赔偿标准。在现有的以一定行政单位组织形式统一投保的基础上,积极探索开展面向单个企业和农户的保险业务,有效增强林业生产经营抵御自然灾害风险的能力。

林业贴息贷款的落实涉及到财政、金融和林业等多个管理部门,完善贴息贷款政策需要各有关部门进一步提高认识,统一思想,通力合作,切实解决林业贴息贷款工作中存在的诸多问题,建立起由政府推动、政策性银行主导、商业银行积极参与、社会资本广泛投入的有利于改善生态改善民生,推动生态文明建设的林业信贷投入机制,激发金融资本、社会资本和广大林业生产经营者投入现代林业建设的活力,释放林地的巨大潜力,建设美丽中国。

参考文献:

1.《中国农村金融服务报告(2012)》;         

2.洪志生、张春霞:私有林补贴制度设计的必要性分析《经济研究导刊》2007年第5期

中国【林业经济】2013公开发表

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